摘要：對我國垃圾焚燒發(fā)電的相關(guān)政策文本進行梳理，解讀垃圾焚燒發(fā)電的定位、運行機制和支持政策。

關(guān)鍵詞：垃圾焚燒發(fā)電；政策；文本

      垃圾焚燒發(fā)電作為一個行業(yè)和產(chǎn)業(yè)，近年來在我國得到了很大的發(fā)展。截止2006年底，全國661個設(shè)市城市共有生活垃圾焚燒廠69座[1]。“十一五”期間，我國將新增垃圾焚燒廠82座[2]。然而在迅速擴張的同時，垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展也遇到了一些困擾。如何健全相關(guān)的政策法規(guī)，促進垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，成為政府和學(xué)者共同關(guān)心的話題。本文擬對我國垃圾焚燒發(fā)電的相關(guān)政策文本進行梳理，勾勒我國垃圾發(fā)電的整體政策環(huán)境，為進一步的研究奠定基礎(chǔ)。本文所言的“政策文本”，主要是指全國性的政策文本，包括全國性的謀略、法令、措施、辦法、方法、條例、通知、規(guī)劃等。

一、垃圾焚燒發(fā)電的定位：雙重身份

      在我國，垃圾焚燒發(fā)電的定位具有雙重身份：它是垃圾處理的基本方式之一，同時也是一種可再生能源，是資源綜合運用和循環(huán)經(jīng)濟的重要組成部分。

（一）作為垃圾處理方式的垃圾焚燒發(fā)電

     我國對于垃圾處理的基本原則經(jīng)歷了一個轉(zhuǎn)變的過程：由以往的“無害化、資源化和減量化”原則變?yōu)楝F(xiàn)在的“減量化、資源化和無害化”原則（《城市生活垃圾管理辦法》，1993，2007）。“三化”原則的變遷，反映出我國垃圾管理思路的重大變化：從注重垃圾的末端處理變?yōu)楦匾晱脑搭^上防控垃圾的產(chǎn)生；經(jīng)過防控，當最小量的垃圾已經(jīng)產(chǎn)生時，充分合理地利用垃圾，變“廢”為“寶”，成為了垃圾處理的第二個環(huán)節(jié)。

      在垃圾處理過程中，垃圾焚燒發(fā)電是屬于末端的垃圾處置環(huán)節(jié)。當垃圾已經(jīng)產(chǎn)生后，理想狀態(tài)的垃圾焚燒發(fā)電，這是三種處置方式中最符合“資源化和無害化”原則的方式。而如果把垃圾處置視為一個獨立的“生產(chǎn)”過程，那么它在對已有垃圾的減容、減量方面也是效果最好的[3]。從這個意義上看，垃圾焚燒發(fā)電是當前最符合“減量化、資源化、無害化”原則的垃圾處置方式[4]。

（二）作為可再生能源和循環(huán)經(jīng)濟的垃圾焚燒發(fā)電

      垃圾焚燒發(fā)電在我國并不僅僅只是一種垃圾處置方式。從《中華人民共和國可再生能源法》、《中華人民共和國節(jié)約能源法》、《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》和《資源綜合利用目錄》、《可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄》等文件來看，我國又把垃圾焚燒發(fā)電定位于一種資源綜合利用方式，垃圾焚燒發(fā)電屬于可再生能源中的生物質(zhì)能，屬于循環(huán)經(jīng)濟的范疇。循環(huán)經(jīng)濟、可再生能源、資源綜合利用，是近幾年來我國大力支持和倡導(dǎo)的發(fā)展方向，在上述法律法規(guī)和文件中，“鼓勵”、“支持”、“優(yōu)惠”、“優(yōu)先領(lǐng)域”、“重大戰(zhàn)略”、“有利于”等充滿促進取向的用語，為它們的定位和發(fā)展奠定了基調(diào)，作為其中一員的垃圾焚燒發(fā)電，也成為政府大力推動發(fā)展的項目之一。

二、垃圾焚燒發(fā)電的運行機制：產(chǎn)業(yè)化

       垃圾焚燒發(fā)電的產(chǎn)業(yè)化源于垃圾處理行業(yè)的產(chǎn)業(yè)化。2002年6月，四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》，表明了要“改革垃圾處理運行機制，促進垃圾處理產(chǎn)業(yè)化。”2002年9月，三部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》，對垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化提出了全面的改革措施，并配套出臺了相應(yīng)的經(jīng)濟政策。2004年國家頒布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，規(guī)定垃圾處理行業(yè)可依法實施特許經(jīng)營，為垃圾處理行業(yè)經(jīng)營管理引入競爭機制提供了具體操作辦法。

      綜合以上三個文件及《生活垃圾管理辦法》和《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》的有關(guān)規(guī)定，我國垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的主要內(nèi)容是：垃圾處理實行政事分開、政企分開，實行企業(yè)化經(jīng)營；城市垃圾處理各環(huán)節(jié)鼓勵社會資本進入；全面征收垃圾處理費制度；垃圾處理實行特許經(jīng)營；建立市場準入制度；政府對垃圾處理企業(yè)在用地、用電方面給予優(yōu)惠。如果說垃圾處理行業(yè)的產(chǎn)業(yè)化是垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)化的基礎(chǔ)，那么來自循環(huán)經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)化，則給予了垃圾焚燒發(fā)電進一步的支持。《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》中明確指出，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟應(yīng)當遵循的方針之一是“政府推動、市場引導(dǎo)，企業(yè)實施、公眾參與”。在此基礎(chǔ)上，《中華人民共和國可再生能源法》、《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》等文件，更加強調(diào)的是對該產(chǎn)業(yè)的推動、扶持和規(guī)范，從而加快了垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、垃圾焚燒發(fā)電的支持政策

（一）經(jīng)濟扶持政策

      如前所述，垃圾焚燒發(fā)電具有雙重身份：一方面，它是垃圾處置的一種方式；另一方面，它又屬于循環(huán)經(jīng)濟和可再生能源利用的范疇。垃圾焚燒發(fā)電的這種雙重身份，也讓它能充分享受國家在這兩個方面的一些經(jīng)濟優(yōu)惠政策。

      相關(guān)優(yōu)惠政策主要包含在以下法規(guī)和文件中：

《關(guān)于推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》、《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《中華人民共和國可再生能源法》、《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》、《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》，《關(guān)于再生資源增值稅政策的通知》、《電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》、《關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》，以及《可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄》、《資源綜合利用目錄》和《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》中。綜合以上各種文件，目前我國垃圾焚燒發(fā)電享有的經(jīng)濟扶持政策主要包括：

（1）產(chǎn)品回購政策。電網(wǎng)企業(yè)全額收購電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)該發(fā)電項目的上網(wǎng)電量，電力調(diào)度機構(gòu)優(yōu)先調(diào)度可再生能源發(fā)電。

（2）價格扶持政策。一是上網(wǎng)電價由價格主管部門按照有利于促進可再生能源開發(fā)利用和經(jīng)濟合理的原則確定。二是2006年及以后獲得批準或核準建設(shè)的垃圾焚燒發(fā)電項目，且發(fā)電消耗熱量中常規(guī)能源不超過20%，上網(wǎng)電價實行政府定價的，電價標準由各省（自治區(qū)、直轄市）2005年脫硫燃煤機組標桿上網(wǎng)電價加補貼電價（補貼標準為每千瓦時0.25元）組成；發(fā)電項目自投產(chǎn)之日起，15年內(nèi)享受補貼電價。

（3）稅收優(yōu)惠政策。其一，增值稅。從2001年1月1日至今，我國對垃圾發(fā)電實行增值稅即征即退的優(yōu)惠政策。但對享受此優(yōu)惠的垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的技術(shù)要求越來越全面，體現(xiàn)在垃圾實際使用量、垃圾用量占發(fā)電燃料的比重，生產(chǎn)排放的標準及其他設(shè)備要求、技術(shù)規(guī)范等，同時申報程序也逐漸規(guī)范起來（財稅[2001]198號，財稅[2004]25號，發(fā)改環(huán)資[2006]1864號和財稅[2008]156號）。其二，營業(yè)稅。根據(jù)國稅函[2005]1128號《國家稅務(wù)總局關(guān)于垃圾處置費征收營業(yè)稅問題的批復(fù)》，“單位和個人提供的垃圾處置勞務(wù)不屬于營業(yè)稅應(yīng)稅勞務(wù)，對其處置垃圾取得的垃圾處置費，不征收營業(yè)稅。”

（4）財政金融扶持政策，包括：①項目可由銀行優(yōu)先安排基本建設(shè)貸款并給予2%財政貼息（計基礎(chǔ)[1999]44號）。②垃圾處理生產(chǎn)用電按優(yōu)惠用電價格執(zhí)行；對新建垃圾處理設(shè)施可采取行政劃撥方式提供項目建設(shè)用地。③政府安排一定比例資金，用于城市垃圾收運設(shè)施的建設(shè)，或用于垃圾處理收費不到位時的運營成本補償。

（5）設(shè)立循環(huán)經(jīng)濟專項資金和可再生能源發(fā)展專項資金。

（二）技術(shù)支持政策

       垃圾焚燒發(fā)電是一個技術(shù)含量高的行業(yè)，這種“含量高”首先體現(xiàn)在技術(shù)安全問題上，這也是當前垃圾焚燒項目最有爭議的一點；其次體現(xiàn)在垃圾焚燒設(shè)備的價格上，這是垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)成本的重要組成部分。我國垃圾焚燒發(fā)電的技術(shù)政策主要圍繞著技術(shù)規(guī)范和技術(shù)扶持兩個方向展開。

1.相關(guān)技術(shù)政策的制定。我國關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電的技術(shù)規(guī)范主要體現(xiàn)在《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》（建成[2000]120號）、《生活垃圾焚燒污染控制標準》（GWKB3-2000，GB18485-2001）、《生活垃圾焚燒處理工程技術(shù)規(guī)范》（CJJ90-2002，CJJ90-2009）和《關(guān)于加強生物質(zhì)發(fā)電項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》（環(huán)發(fā)〔2006〕82號）中，對垃圾發(fā)電的技術(shù)標準做出了必要的要求和指導(dǎo)。

2.技術(shù)扶持政策。根據(jù)《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》和《中華人民共和國可再生能源法》，我國對垃圾發(fā)電的技術(shù)扶持政策主要包括以下內(nèi)容：（1）設(shè)立循環(huán)經(jīng)濟專項資金和可再生能源專項資金對科技開發(fā)、應(yīng)用示范、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和設(shè)備的本土化等的支持。（2）將循環(huán)經(jīng)濟重大科技攻關(guān)項目的自主創(chuàng)新研究、應(yīng)用示范和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展列入國家或者省級科技發(fā)展規(guī)劃和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并安排財政性資金予以支持。（3）將可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展列為科技發(fā)展與高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，納入國家科技發(fā)展規(guī)劃和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

（三）社會支持政策

      垃圾焚燒發(fā)電作為一種產(chǎn)業(yè)，涉及的并非只是經(jīng)濟問題和技術(shù)問題，作為一種公共事業(yè)和公共產(chǎn)品，它還是一個社會問題。多元的社會支持政策是推動垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不可或缺的手段。從我國當前實際來看，最基本的是以下兩種制度的建立和完善。

1.垃圾分類制度。從《城市生活垃圾管理辦法》中可以看出，我國垃圾處理的環(huán)節(jié)包括清掃、收集、運輸和處置。但是，垃圾處理的幾個環(huán)節(jié)是相互影響的。對于處于末端的垃圾焚燒發(fā)電而言，前期收集、運輸?shù)姆绞健笆欠窭诸悺保怯绊懤贌a(chǎn)業(yè)能否正常發(fā)展的最重要因素之一。

      從1992年國務(wù)院頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，到1993年和2007年新舊兩版《城市生活垃圾管理辦法》及修訂前后的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》，對垃圾分類的規(guī)定始終是“應(yīng)當逐步實行”（包括投放、收集、貯存、運輸和處置），而實行的具體辦法則由地方政府根據(jù)國家標準和本地區(qū)實際特定。由此可見，我國目前對垃圾分類的規(guī)定在全國層面上，更多的是強調(diào)提倡和鼓勵，缺乏剛性和具體配套措施。而在地方層面上，情況也是如此。

     值得一提的是，2000年建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》，在北京、上海、廣州、深圳、南京、廈門、桂林、杭州等8個城市進行垃圾分類試點。2004年建設(shè)部又發(fā)布了《城市生活垃圾分類及其評價標準》。但從目前8個城市實行的效果來看，非常的不盡如人意。可以這樣說，當前我國垃圾分類并未真正實行。

2.產(chǎn)生者負責、污染者負責制度。我國對垃圾處理實行“產(chǎn)生者負責”、“污染者負責”原則，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》明確指出：“國家對固體廢物污染環(huán)境防治實行污染者依法負責的原則。”《城市生活垃圾管理辦法》中規(guī)定，對垃圾治理實行“誰產(chǎn)生、誰依法負責的原則。”

      污染者或產(chǎn)生者負責的原則，在垃圾處理的前端，表現(xiàn)為減少或避免垃圾產(chǎn)生的義務(wù)上，在垃圾處理的末端，則主要體現(xiàn)在垃圾處理收費制度上。垃圾服務(wù)有償收費制度在1993年的《城市生活垃圾管理辦法》中就已基本確定；2002年，四部委聯(lián)合發(fā)文的通知中進一步指出，在我國城市“全面推行生活垃圾處理收費制度”，生活垃圾處理費定性為經(jīng)營服務(wù)性收費，“保本微利”是收費的基本標準；而收費的具體標準、具體計收辦法，則由各城市人民政府制定。目前我國生活垃圾收費標準、收費方式、繳費率等都具有“地方性”色彩。據(jù)調(diào)研，截止2005年底，全國設(shè)市城市生活垃圾處理收費標準為1.5-11.0元／（戶/月），縣城生活垃圾處理收費標準范圍為1.0-8.0元／（戶/月）。由于生活垃圾處理收費缺乏有效的制約手段，實際收繳率很低，多數(shù)城市收繳率低于40％，部分城市只有10%左右（《全國城市生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)“十一五”規(guī)劃》）。垃圾處理費是垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的重要收入來源之一，其收繳情況對垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)影響巨大。

四、問題與思考

（一）公共事業(yè)的產(chǎn)業(yè)化

     產(chǎn)業(yè)化給垃圾處理行業(yè)帶來了極大的活力，僅從近幾年各地紛紛涌現(xiàn)的垃圾焚燒電廠就可見一斑。然而，垃圾處理同時也具有明顯的非排他性特征，是一種公共產(chǎn)品[5]，當我們采用產(chǎn)業(yè)化、市場化的方式來運作這個行業(yè)的時候，這種“公共性”決定了它只能實行一種準市場化的運作機制。“作為政府提供給社會的公共服務(wù),它的市場化帶有明顯的行政要求，市場競爭是非完全、非充分的競爭。”[6]如何協(xié)調(diào)市場化的經(jīng)濟利益追求與公共服務(wù)的社會效益追求、合理設(shè)定不完全市場化中各方責任、義務(wù)的分擔和利益的劃分，是垃圾處理產(chǎn)業(yè)化過程中要認真研究的問題。

（二）雙重身份之間的協(xié)調(diào)

      垃圾焚燒發(fā)電具有垃圾處置和可再生能源、循環(huán)經(jīng)濟的雙重身份。仔細分析垃圾焚燒發(fā)電享受的各種經(jīng)濟扶持政策，可以發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)是基于垃圾焚燒發(fā)電中的“資源綜合利用”或“可再生能源”的身份，當優(yōu)惠政策聚集于“資源”或“能源”時，“發(fā)電”似乎就成了垃圾焚燒能否享有此優(yōu)惠政策的關(guān)鍵條件，垃圾焚燒所具有的“減量化”、“無害化”特點相形之下倒不太突出。因此，為了爭取到這些優(yōu)惠政策或“充分利用”這些優(yōu)惠政策，一些地方的垃圾焚燒發(fā)電廠采取在垃圾中添加燃油的方法來提高發(fā)電量，甚至借機新建小型火電廠，其結(jié)果是嚴重偏離了垃圾焚燒發(fā)電的初衷之一——環(huán)保[7]。

      垃圾焚燒發(fā)電被認為是具有綜合效益的項目和產(chǎn)業(yè)，但綜合的各種效益之間，也會產(chǎn)生矛盾和沖突，環(huán)境保護、節(jié)能減排和資源化之間到底誰更重要？誰是誰的前提和基礎(chǔ)？只有厘清各種效益的優(yōu)先順序，并在政策中體現(xiàn)和落實這種順序，相關(guān)扶持優(yōu)惠政策才能發(fā)揮理想效果。

（三）多種支持政策之間的整合與協(xié)調(diào)

      目前我國對垃圾焚燒的支持政策可以分為經(jīng)濟扶持、技術(shù)扶持和社會扶持三大類，鑒于垃圾焚燒發(fā)電的多種身份、多種性質(zhì)和自身特點，三類扶持政策缺一不可，它們共同構(gòu)成垃圾焚燒發(fā)電的扶持政策體系。但是從本文以上的梳理中可以發(fā)現(xiàn)，當前在我國，這三類政策的發(fā)展是不同步的，相對于經(jīng)濟扶持政策，我國的技術(shù)扶持政策和社會扶持政策明顯滯后。

      三者之間的這種不協(xié)調(diào)，既加重了政府的負擔，也使得垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)背上了沉重的包袱，甚至舉步維艱。而理想狀態(tài)的垃圾焚燒發(fā)電所應(yīng)具有的綜合效益，也因此而大打折扣，甚至產(chǎn)生負面效益，與原定目標背道而馳。

     “建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”的奮斗目標的提出，以及相應(yīng)法律法規(guī)和政策文件的出臺，預(yù)示著我國垃圾焚燒發(fā)電迎來了一個越來越好的的宏觀政策環(huán)境。我們應(yīng)該抓住契機，立足現(xiàn)實，依據(jù)國情，同時借鑒國外先進理念和做法，進一步健全和完善相關(guān)政策法規(guī)，促進垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

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